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Il ddl Boschi, alcune considerazioni
del Prof. Paolo Carnevale, Ordinario di Istituzioni di diritto pubblico nell’Università degli Studi di Roma Tre

Se si vogliono avanzare riserve nei confronti del disegno di legge di revisione costituzionale dell’intera seconda parte della Costituzione, presentato dal Presidente del Consiglio e dal Ministro per le riforme costituzionali ed attualmente in discussione alle Camere (ddl Renzi-Boschi), è possibile farlo da un duplice punto di vista. Si possono contestare le ragioni di fondo, le linee-guida, gli indirizzi della revisione e,se del caso, le matrici ideali ispiratrici, non apprezzando – che so – il prefigurato processo di(ulteriore) rafforzamento della posizione del Governo, la conseguente (ulteriore) marginalizzazione del ruolo parlamentare, la perdita della diretta rappresentatività popolare della seconda Camera e l’incertezza del modello prescelto per essa, il trend di ricentralizzazione in capo allo Stato dell’esercizio della potestà legislativa a scapito dell’autonomia regionale, ecc. Ma si può pure, accettando ed immergendosi nella logica del disegno riformatore, evidenziare le aporie e le indeterminatezze che lo caratterizzano, segnalando talune bizzarrie procedimentali, eccessi di incertezza, incoerenze e profili di contraddizione: dalla intricata moltiplicazione dei diversi procedimenti legislativi previsti, all’assenza della previsione di una prorogatio per i senatori che rischia di portare alla paralisi la seconda Camera; dai dubbi sul procedimento di conversione dei decreti-legge e sul c.d. voto a data certa, al richiamo allo statuto della minoranza nel regolamento del Senato, ecc.

Su tutto questo chi ha parlato prima di me ha già posto l’accento ed io non intendo tornarvi, né per avallare, né per contraddire.

Mi interessa piuttosto portare l’attenzione su di una questione che mi sentirei di definire di cultura “politico-costituzionale” e che intravedo in filigrana nel progetto di cui si sta discutendo. Mi spiego subito.

A me pare che fra le idee-forza che animano (o che appaiono animare) il disegno di legge in esame vi sia l’esigenza del risparmio della spesa pubblica. A palesarlo è lo stesso (singolare) titolo del disegno di legge che, dirazzando dalla prassi largamente prevalente (e preferibile) del c.d. titolo muto, nella sua loquacità indica cinque voci-argomento caratterizzanti l’intervento di modifica, di cui almeno tre vantano,direttamente o indirettamente, un sicuro ancoraggio a quella medesima esigenza. Mi riferisco alla “riduzione del numero dei parlamentari”,al “contenimento delle spese di funzionamento delle istituzioni” e alla “soppressione del CNEL”.

Non solo, quello del contenimento dei costi di funzionamento più che un argomento-tema si presenta (recte: viene presentato) come un argomento-fine che orienta (o dovrebbe orientare) l’azione del legislatore di riforma, in quanto tale elemento rivelatore della ratio legis, cui va tradizionalmente riconosciuta una capacità di influire sulla operazione ermeneutica di ricostruzione di senso degli enunciati prescrittivi maggiore rispetto alla mera indicazione del perimetro materiale di impatto della legge.

A ciò va aggiunta la considerazione che anche “il superamento del bicameralismo paritario”trova nella elezione indiretta della seconda Camera e nel carattere aggiuntivo e non esclusivo della carica di senatore, con la conseguente esclusione della previsione di emolumenti,uno dei suoi tratti salienti (il che peraltro, sotto il profilo “economico”, neutralizza del tutto l’opzione della riduzione dei parlamentari che, riguardando il solo Senato, risulta pertanto assorbita in quella esclusione).

Senza poi dire di alcune scelte specifiche compiute dal legislatore di riforma, come l’abolizione delle Province e la previsione di un tetto massimo ai compensi dei componenti degli organi collegiali regionali ad opera della legge statale, pure qualificabili ad alto valore simbolico sul piano della logica di risparmio della spesa pubblica.Insomma, quel che a me pare è che il tema della riduzione dei costi di funzionamento delle istituzioni abbia conquistato nel presente disegno di legge di revisione un posto assolutamente centrale e significativo. Mi chiedo come si debba valutare la cosa: il risparmio di spesa può avere un simile spazio in una modifica della Costituzione, tanto più ove si tratti, non di riscrittura puntuale,ma di revisione organica ed a larghissimo spettro? I cordoni della borsa possono candidarsi a fattore di indirizzo di un processo di complessiva ridefinizione dell’assetto della nostra forma di governo e della forma di Stato? Quel che può ben valere per un provvedimento legislativo di riforma di settore può ugualmente avere pregio per la Costituzione?

A me pare che una riforma dell’ "ordinamento della Repubblica" dovrebbe avere altre ambizioni: dal restituire maggiore efficienza al processo di decisione pubblica, all’incremento del tasso di democraticità del sistema; dal rimediare a taluni aspetti di malfunzionamento della forma di governo, al ripensamento dei rapporti fra centro e periferia, ecc. In sostanza, dovrebbe avere un tono costituzionale.

Ora, non è che alcuni di questi obiettivi non siano sottesi al progetto in esame; il fatto è però che in qualche modo si ibridano con il macro-fine della riduzione di spesa, il quale rischia di giocare il ruolo di agente inquinante del processo riformatore, che non può (né deve) essere condotto alla luce dello scopo di alleggerire l’onere della spesa pubblica, ma rispondere a quelle esigenze di tono costituzionale in sé e per sé considerate, senza dare eccessivo peso a valutazioni di stampo economico-finanziario. E questo – si badi bene – non solo laddove quelle valutazioni esercitino una reale funzione di guida delle scelte operate dal legislatore di revisione, ma anche qualora si tratti di una capacità (quantomeno in parte) millantata, frutto di un’enfatizzazione strategicamente finalizzata alla captazione del consenso – sia nel dibattito politico, come nella discussione pubblica che dovrebbe sempre accompagnare percorsi di modifica costituzionale, soprattutto se di ampia portata – il quale finirebbe così per coagularsi intorno ad un deviante fattore di richiamo che, fungendo da elemento di trascinamento,potrebbe condizionare in modo significativo la maturazione del processo decisionale.

Del resto, se questa non sia una preoccupazione astratta ma un pericolo provvisto di una qualche consistenza va valutato, non solo alla stregua di talune prese di posizione anche istituzionali che si registrano nel dibattito politico di questi mesi, ma anche e soprattutto tenendo conto della più che concreta eventualità che si arrivi ad un referendum confermativo,in occasione del quale il tema della riduzione dei costi della macchina istituzionale sarebbe non solo un argomento di sicuro appeal nella campagna referendaria, ma anche un formalizzato fattore di indirizzo del voto, stante la (discutibile) prassi sin qui tenuta di far comparire sulla scheda il titolo della legge di revisione e non (come invece richiederebbe la legge n.352, art. 16) l’indicazione della parte della Costituzione oggetto della modifica.

Ma c’è di più.Invero, il richiamo alle esigenze di risparmio produce un effetto di eccessivo ancoraggio della revisione costituzionale alla contingenza, meglio alla congiuntura, di contro allo spirito prospettico e di conservazione temporale che deve caratterizzare i testi delle costituzioni,non solo nel loro originario prodursi, ma anche nel loro sottoporsi ad interventi di manutenzione,specialmente se assai ambiziosi. È evidente che simili esigenze, che oggi parrebbero dotate di un peso considerevole, potrebbero invece, di qui a qualche tempo – in un più favorevole quadro economico-finanziario ed in un diverso clima di riacquisita fiducia nella politica e nelle istituzioni – avere un valore ben diverso. Ma le Costituzioni debbono avere il respiro del tempo e non l’alito del momento; anche il loro mutamento va pensato nell’ottica di una risposta sì al presente, ma al fine di protenderlo nel futuro, perché la scelta operata rinsaldi e consolidi nel tempo le proprie ragioni. La dinamica costituzionale, infatti, esige che le Costituzioni,pur non scevre da mutamenti, siano tuttavia poste al riparo dalle discontinuità e dai cambiamenti che segnano il quotidiano evolversi della normazione legislativa. Pena un evidente effetto di delegittimazione.

Al contrario, per quanto sin qui osservato, il disegno di legge di modifica attualmente in discussione rischia di proiettare sul testo costituzionale l’ombra lunga della congiuntura,collocandosi nel solco di una logica che da noi ha già fatto non pochi danni a partire dall’inizio degli anni novanta dello scorso secolo, quando il tema della revisione costituzionale è finito al centro del dibattito politico contingente, che ne ha fatto una questione di schieramento immersa in un clima di esasperata conflittualità politica destinata ad essere risolta con decisioni assunte “a colpi di maggioranza”.

A cospirare a questo fine, del resto, già concorrono la forte paternità governativa del progetto di riforma e la posizione assolutamente centrale nell’azione di governo, da una parte,e lo sgretolamento delle ampie intese fra le forze politiche che ne avevano accompagnatola nascita, dall’altra. Un’ultima notazione per concludere.Molti di noi in questi mesi si sono interrogati circa il ruolo del principio del pareggio di bilancio nel sistema, inteso in grado di opporsi persino al pieno dispiegamento del principio di legittimità costituzionale, arginando gli effetti nel tempo delle decisioni di accoglimento della Corte costituzionale. Secondo i timori di qualcuno, una sorta di macro-principio che, di recente introdotto nel nostro testo costituzionale nel quadro di una singolarissima vicenda politico-costituzionale, si teme possa ergersi, complice la lunga e travagliata stagione di crisi, a valore “tirannico” capace di ribaltare il corretto bilanciamento fra diritti e risorse a tutto beneficio delle seconde.

Ebbene, non vorrei che avessimo invece trascurato un’altra virtualità: quella di criterio-guida del cambiamento della Costituzione, tale da dar corpo ad una nuova figura di principio costituzionale condizionante la revisione che, più che limitarne la portata a garanzia del patrimonio valoriale irrinunciabile della Carta, si incarica di imprimere ad essa una direzione a salvaguardia del buon andamento dei conti.

[L'intervento è tratto dal III SEMINARIO A.I.C. “I COSTITUZIONALISTI E LE RIFORME” Università degli Studi di Bologna, 11 giugno 2015. Pubblicato sulla Rivista dell'AIC, n. 2/2015]

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